连府办〔2019〕55号

各镇（乡）人民政府，市直各单位，驻连各单位：

《连州市组建公立医院医疗集团实施方案》已经市政府同意，现印发给你们，请结合实际认真贯彻执行，执行中遇到的问题，请迳向市卫生健康局反映。

连州市人民政府办公室        

2019年7月23日       

连州市组建公立医院医疗集团实施方案

为深化医药卫生体制改革，进一步整合、优化县域内医疗资源配置，推进区域一体化管理和医疗卫生事业发展，根据广东省人民政府办公厅《关于印发广东省推进医疗联合体建设和发展实施方案的通知》（粤府办〔2017〕49号）、《广东省卫生计生委办公室关于进一步推进医联体建设的通知》（粤卫办函〔2017〕392号）和清远市深化医药卫生体制改革工作领导小组办公室《关于组织申报组建医疗集团试点的通知》（清医改函〔2019〕1号）文件精神，结合连州市实际，制定本实施方案。

一、指导思想

高举习近平新时代中国特色社会主义思想伟大旗帜，全面贯彻党的十九大精神，坚持基本医疗卫生事业公益性，坚持以人民为中心的发展思想，立足我市经济社会发展和医药卫生事业发展实际，围绕建设清远北部区域医疗中心，以高质量高水平建设健康连州为主线，以落实医疗机构功能定位、建立分工协作机制、提升基层服务能力、理顺双向转诊为重点。统筹推进分级诊疗、现代医院管理体制、综合监管体制等改革，把改革和区域医疗事业发展共同部署共同推进、优化区域医疗卫生资源配置，推进医疗卫生工作重心下移、资源下沉，推动医疗卫生服务由“以治病为中心”向“以健康为中心”转变。

二、基本原则

（一）以人为本、健康优先。牢固树立大卫生、大健康理念，将促进人民健康放在优先发展的战略地位，办好新时代人民满意的医疗卫生事业，维护和增进人民健康。

（二）建立医保基金总额管理制度。在医疗集团全面推广与分级诊疗制度相衔接的“总额管理、结余留用”医保基金管理方式改革，总额管理目标下的结余部分由医疗集团合理留用，形成正向激励引导机制，推动优质资源下沉基层，提高定点医疗机构加强管理、控制成本和提高质量的积极性和主动性，促进从保治疗到保健康医疗模式转变。

（三）整合管理，分工协作。本着做大做强市人民医院，做优做精市中医院和妇幼保健计划生育服务中心为目标，优化整合全市公立医院医疗卫生资源，打破公立医疗卫生资源之间各自为政、条块分割的局面、引导医疗卫生机构找准发展定位，分工协作，实现信息互通、资源共享、优势互补，全面提高医疗卫生体系的整体效能。

（四）优化布局，完善网络。合理设置医疗机构，根据设置医疗机构的政策和实际需求，完善公立医院为主体、民营医疗机构为补充，社区卫生服务机构、镇（乡）卫生院和卫生站为延伸的完整医疗卫生服务网络。科学配置数量、规模、人员等，协调均衡医疗资源布局，明晰各级各类医疗卫生机构的配置标准和服务功能，打造结构层次、功能定位和资源配置合理的区域医疗网络体系。

（五）补齐短板、提升能力。坚持把提高医疗技术作为市属公立医疗机构的核心竞争力，推动公立医院向内涵建设、向质量效益转变，以临床需求为导向，全面加强医疗技术能力建设、开展标志性医疗技术应用和研究，广泛普及先进诊疗技术，努力实现优质医疗资源的可及性和公平性，让人民群众满意。

（六）统筹兼顾，整体联动。加强医疗、医保、医药联动改革，统筹政府投入政策、医保支付、价格、人事编制、行业监管等配套改革、统筹推进医院管理体制、运行机制、人员聘用、薪酬激励等综合改革。统筹推进机构功能整合、内设科室调整、服务流程再造、服务内涵提升，切实全面提高群众就医服务满意度。

三、主要目标

提高县域医疗卫生服务体系的整体效率，搭建资源共享、分工协作的区域医疗集团制度政策框架和运行机制，整体提高县域医疗资源的配置和使用效率。构建“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的分级诊疗机制；有效控制医药费用，减少过度医疗和资源浪费，提高医疗服务体系整体运行效率。拉近市区和基层医疗卫生机构的医疗差距，通过组建医疗集团，促进市区医院对乡镇卫生院（社区卫生服务中心）的技术帮扶，提高基层的医疗诊疗水平，努力做到未病早预防、小病就近看、大病专家治、费用能降低，减少住院病人外流，确保县域内住院率持续保持在90%以上。重点人群家庭医生签约率达到80%以上。“乡镇卫生院（社区卫生服务中心）首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的分级诊疗模式进一步强化和提升。区域“互联网+”监管平台初步完成，对公立医院的监管进一步规范有力。公立医院的公益性导向更加显现，人均住院（门诊）费用不合理增长得到有效控制，全市医疗费用增长控制在清远市平均水平，群众看病就医总体负担持续减轻。

四、主要任务

（一）组建连州市公立医院医疗集团

1.组建方式。坚持“五不改变”原则（不改变机构建制，不改变公益属性、不改变基本功能、不改变人员编制及身份、不改变财政投入渠道和方式），实行五个“统一”管理（人事、财务、资产、业务、药品耗材统一管理）。以市人民医院为主体组建连州市公立医院医疗集团，各成员单位增挂集团分院的牌子。实行理事会领导下的集团院长负责制，集团管理班子由集团院长、副院长组成，集团领导班子成员按照干部管理权限管理。集团建立法人治理结构，按独立事业单位进行法人登记，集团内成员单位保留法人资格，实行唯一法定代表人组织架构，由集团院长担任。制定集团成员单位的管理团队聘任和考核制度。加强集团党的领导，建立集团党委，实行党委领导下的院长负责制，成员单位党组织归口由集团统一管理。

（1）集团及下属单位组织架构及运行机制。集团下设18家医院〔人民医院、中医院、妇幼保健计划生育服务中心、慢性病防治院、2个社区卫生服务中心、12个镇（乡）卫生院〕、5个中心（医学影像诊断中心、心电会诊中心、病理诊断中心、临床医学检验中心、消毒供应中心）。按照提高运营效率、节约管理成本的原则，制定集团管理制度（集团章程），完成集团下属单位的架构构建和运行模式的设计，并待各机构管理团队任职后报连州市组织人事部门备案。

〔牵头部门：市卫生健康局；配合部门：市委组织部、市委编办、市发改局、市司法局；完成时间：2019年8月底〕

（2）落实集团经营管理自主权。按照“管好放活”的要求，充分落实集团在人员招聘和用人管理、内设机构和岗位设置、中层干部聘任、内部绩效考核和收入分配、医务人员职称评聘、医疗业务发展等方面的自主权，激发集团运行活力、服务效率和发展动力。

（3）制定集团下属单位绩效考核标准。下属单位的绩效考核标准要以公益性为导向，集团医院院长与下属成员单位签订绩效综合目标管理责任书，突出功能定位、职责履行、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制和社会满意度等考核指标，考核结果向社会公开，并与管理团队的绩效、任免和奖惩挂钩，与财政补助、医保偿付挂钩，建立激励约束机制。

〔牵头部门：市卫生健康局；配合部门：各相关单位，完成时间: 2019年9月底〕

（4）强化医院集团的精细化管理。集团成立财务管理中心，实行总会计师制度，加强对公立医院的财务会计管理，强化成本核算和控制，推进公立医院后勤服务社会化。加强医院质量管理和控制，规范临床检查、诊断、治疗、使用药物和介入类医疗器械的行为。全面开展惠民便民服务，加强预约和分诊管理，不断优化医疗服务流程，改善患者就医环境和就医体验。深入开展优质护理服务。优化职业环境，尊重医务人员劳动，维护医务人员合法权益。健全调解机制，鼓励医疗机构和医师个人购买医疗责任保险等医疗执业保险，构建和谐医患关系。

〔牵头部门：市卫生健康局；配合部门：各医院，完成时间：2019年9月底〕

2.管理体制。建立现代法人治理结构，实行理事会领导下的院长负责制。

成立医疗集团理事会。制定理事会章程，理事会的主要职责是:代表市人民政府履行医疗集团重大事项的决策权，负责审定集团章程、发展规划、计划、基本管理制度、年度预算和决算领导班子聘任等重大事项，对集团实施年度绩效考核，对集团领导班子成员进行聘任和考核，监督集团实现公益性目标。理事会人选由市领导、市人民政府相关部门负责人和专业人士组成。理事会下设办公室，办公室设在市卫生健康局，市卫生健康局局长任办公室主任，市卫生健康局分管领导任办公室副主任，设专职工作人员2—3名，承担理事会日常工作，负责医疗集团的运营管理、绩效考核、配套政策的制订和落实等工作。

成立医疗集团监事会。主要职责是:负责监督理事会、医疗集团及其各层级机构管理团队成员展行职务，以及医疗集团运行和管理目标的实现，检查医疗集团财务制度执行情况，维护国有资产安全;监事会人选包括职工代表、社会人士等。

组建管理团队。团队由集团院长、专职党委副书记、副院长、总会计师组成，集团成立党委，制定医疗集团章程，规范明确职责和议事规则，主要负责执行理事会的决策，自主管理和运营集团各医院，制定集团发展规划和年度工作计划，行使人事管理、机构和岗位设置、绩效考核、薪酬分配、副职推荐、中层干部任免、年度预算执行等自主权，向理事会报告年度工作。章程提交理事会批准后执行。

〔牵头部门：市卫生健康局；配合部门：各医院，完成时间：2019年9月底〕

3.机构设置。整合集团内相关技术资源、合并相关职能，成立若干个中心。按照“成熟一个、发展一个”的原则，逐步推进集团内部资源的整合，优先推进社区卫生服务中心和镇（乡）卫生院建设。（人事安排和机构设置方案另行制定）

〔牵头部门：市卫生健康局；配合部门：各医院，完成时间：2019年9月底〕

（二）建立合理有序分级诊疗模式

1.推行县域医疗集团体制改革。集团下设各镇（乡）卫生院、社区卫生服务中心，对全市社区卫生服务中心实行一体化管理，建立相对独立的人事管理、绩效考核、投入渠道等新体制机制。调整社区卫生服务中心规划布局，推进社区卫生服务中心标准化建设，在现在有北山社区和南门社区卫生服务中心基础上，按申请需求可加设1—2个社区卫生服务中心，做大做强社区、乡镇医疗卫生服务，为推进分级诊疗、促进居民基层首诊打下坚实的基础。在有条件的社区卫生服务中心和卫生院开设康复护理床位，推动家庭病床服务。

〔牵头部门：市卫生健康局；配合部门：各医院，完成时间: 2019年12月底〕

2.加强基层卫生院（社区卫生服务中心）人才队伍建设。运用经济杠杆、职称聘任等措施促进市区医院专家到基层卫生院坐诊和定期指导。持续扩大全科医生队伍，通过加大转岗培训、全科医师招聘等措施加强镇（乡）卫生院人才队伍建设，执行全科规培学员财政补助政策。

〔牵头部门：市卫生健康局；配合部门：各医院，完成时间：2019年12月底〕

3.理顺双向转诊渠道。完善双向转诊程序，制定常见病种出入院标准和双向转诊标准，实现社区卫生服务中心、乡镇卫生院和医疗集团之间的有序转诊。对社区卫生服务中心、乡镇卫生院上转的病人实行优先接诊、优先检查、优先住院;将病情稳定的慢性病患者、康复期患者等及时下转至社区卫生服务中心和乡镇卫生院。

〔牵头部门：市卫生健康局；配合部门：各医院，完成时间：2019年8月底〕

4.完善与分级诊疗相适应的医保政策。按照全市部署，推进建立促进分级诊疗的医保支付政策。完善不同级别医疗机构医保差异化支付政策。适当拉开不同级别医疗机构的起付线和支付比例差距，对符合规定的转诊住院患者可以连续计算起付线。

〔牵头部门：市社会保险基金管理局、市医疗保障局;配合部门：市卫生健康局、各医院，完成时间: 视社保局协调理顺时限为准〕

5.强化技术支撑。提升区域医疗卫生信息平台建设，开展远程医疗、“基层检查+集团诊断”、药品集中配送、网上集中审方等服务模式，在医疗集团内实现健康档案、病历等互联互通、实行检查结果互认、处方流动、药品共享。推进“集团—镇（乡）卫生院（社区卫生服务中心）药品配置一体化”，发展智慧药房和“互联网+药品”配送。通过移动客户端等多种方式搭建家庭医生与签约居民的交流平台，提供便利、快捷的信息咨询、互动交流、患者反馈、健康管理等服务。

〔牵头部门：市卫生健康局；配合部门：各医院，完成时间：2019年12月底〕

    6.推动专科联盟建设。加强中医院、妇幼保健计划生育服务中心、慢性病防治院按专科联盟建设，按各自的专科特点和业务要求，整合各医疗机构中的相应专科医技人员，避免重复投入建设和解决专科人员紧缺现状，实现专科突显、统筹管理、错位发展，加大市属医院与社区卫生服务中心、各镇（乡）卫生院的合作力度，推动专科联盟建设，通过专科共建、临床带教、业务指导、教学查房、科研和项目协作等多种方式，加强技术合作、解决危重症、疑难复杂病症的诊疗，提高技术水平。医务人员在医疗集团内或专科联盟内流动执业不需办理多点执业备案。

〔牵头部门：市卫生健康局：配合部门：各医院，完成时间：2019年11月底〕

（三）做实做优家庭医生签约服务

1.提升家庭医生签约服务质量。根据群众不同健康需求，设立针对普通人群和慢性病患者、妇女、儿童、老年人、残疾人、计划生育特殊家庭等重点人群的家庭医生签约服务菜单，建立以全科医生为主体，全科与专科联动，签约医生与团队协同，医防有机融合的服务工作机制。建立家庭医生签约服务财政补助机制，提高基层医务人员工作积极性。

〔牵头部门：市卫生健康局；配合部门：各医院，完成时间：2019年9月底〕

2.加强家庭医生服务绩效考核。建立由签约对象的数量和结构、服务质量、健康管理效果、居民满意度、医药费用控制、签约居民基层就诊比例等为核心的评价考核指标体系，定期对家庭医生团队开展评价考核，考核结果与家庭医生团队资质认定、签约服务财政补助、医保基金结余奖励等挂钩。

〔牵头部门：市卫生健康局：配合部门：各医院，完成时间：2019年9月底〕

3.推动公共卫生资源下沉。转变疾病预防控制中心等公共卫生机构的工作模式，推动公共卫生服务资源和重心下沉到社区卫生服务中心和镇（乡）卫生院，与家庭医生服务团队紧密协作、强化预防为主、防治结合。推进疾病三级预防和连续管理，促进集团更好落实公共卫生任务，完善医防协同工作机制，做到防治服务并重。做实基本公共卫生服务项目，开展居民健康体检，完善居民电子健康档案，扎实做好基层儿童保健、妇女保健和计划免疫工作，重点加强高血压、糖尿病、严重精神障碍和恶性肿瘤病人等健康管理，有效提供全方位全周期健康服务。扎实落实重大公共卫生任务。加快推进医养结合工作。

〔牵头部门：市卫生健康局；配合部门：各医院，完成时间：2019年9月底〕

（四）建立规范高效的运行机制

1.建立医保激励约束机制。完善医保总额预算管理，建立结余留用、超支分担机制。集团医保总额按照“以收定支”原则，综合集团内医疗卫生机构上年度人头费用指标、实际发生数、统筹基金使用及医疗费用增长速度、奖惩激励及医改综合举措等因素确定年度付费总额。在不改变现行医疗保险费用结算模式基础上，在年终清算时，由社会保险基金管理局（医疗保障局）核算签约参保人在本医疗保险年度，实际发生的基本医疗保险大病统筹基金和地方补充医疗保险基金支付总额（含市外医疗费用及现金报销费用），经与上年度数据进行比较，若本年度的支付总额小于上年度支付总额，结余部分则从基本医疗保险大病统筹基金和地方补充医疗保险基金中支付奖励给医院集团，医院集团可用于集团内各医疗机构开展业务工作和提高医务人员待遇。

〔牵头部门：市卫生健康局、市医疗保障局、市社会保险基金管理局；配合部门：各医院，完成时间：视社保局协调理顺时限为准〕

2.健全医院专业化运行机制。建立健全集团的财务管理、成本管理、预算管理、会计核算、价格管理、资产管理、会计监督和内部控制工作制度，由财务管理中心对成员单位财务实行统一管理、集中核算、统筹运营。以集团为单位，设立唯一采购账户，统一用药目录，药品价格实行统一谈判，实现统一账户、统一采购、统一配送、统一支付。统筹开展集团药事管理，提升服务管理效能，促进药品耗材合理使用。

〔牵头部门：市卫生健康局;配合部门:各医院，完成时间: 2019年9月底〕

3.完善医院考核机制。全面建立以质量为核心、公益性为导向的医院考评机制。制定集团绩效监测指标体系，建立与集团组织方式、运行模式相匹配的考核办法。开展集团年度绩效评价考核，考核结果与财政投入、医保支付以及领导干部薪酬、任免和奖惩等挂钩。完善集团内部考核管理，考核结果与医务人员岗位聘用、职称评聘、薪酬待遇等挂钩。健全医疗质量安全管理制度，落实医疗费用增长调控机制，推广临床路径管理，遏制药品耗材不合理使用和过度检查检验等行为。加大行业腐败和作风问题整治力加大行业腐败和作风问题整治力度，严厉惩治收受“回扣”“红包”等违纪违法行为，建设清廉医院。

〔牵头部门：市卫生健康局；配合部门：各医院，完成时间：2019年10月底〕

4.转变人力资源管理方式。根据国家、省、清远市关于人事管理的相关文件精神，在医疗集团开展人员总量管理改革试点，集团人员编制由机构编制部门会同卫生健康主管部门，按县级医院和基层医疗卫生机构两种类型进行分类核定，编制总量由集团统筹使用。集团人员由集团统一招聘、统一培训、统一调配、统一管理。集团人员实行全员岗位管理，按照按需设岗、按岗聘用、竞聘上岗、人岗相适的原则，打破单位、科室、身份限制，实现合理轮岗、有序流动、统筹使用。完善职称评聘制度，集团卫生技术人员职称由其自主评聘，在薪酬、职称评聘和职业发展等方面向基层倾斜。探索医院管理团队职业化建设，探索协议薪酬和目标年薪制，开展院长年度工作考核评价，确定院长薪酬水平。

〔牵头部门：市卫生健康局；配合部门：市人力资源和社会保障局，各医院，完成时间：2019年9月底〕

5.改革医务人员绩效考核机制。统筹集团薪酬分配，理顺服务比价关系，促进人力资源有序流动。合理确定公立医院薪酬水平、薪酬结构，完善岗位续效工资制、突出服务数量服务质量、技术难度、风险因素、医德医风、群众满意度等指标。集团内薪酬制度按照“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的要求，由集团制定薪酬制度分配方案和考核细则，经卫生健康主管部门、人力资源社会保障局和财政局共同审核，报集团理事会批准后实施。探索对集团负责人和以基层医疗卫生机构负责人实施年薪制。基层医疗卫生机构在医疗业务收入不下降、公共卫生服务考核合格前提下，医务人员薪酬总额不低于现有标准。对工作量、公益目标任务繁重、开展家庭医生签约服务的公立医疗卫生机构和条件艰苦地区的基层医疗卫生机构可给予适当倾斜。

〔牵头部门：市卫生健康局、市人力资源和社会保障局；配合部门：各医院，完成时间：2019年9月底〕

（五）完善综合监管体系

1.完善信息公开制度。建立经营信息报送制度，实行月度运营简报、季度、半年度、年度运营报告制度。拓宽公众参与监管渠道，主动接受社会监督。

〔牵头部门：市卫生健康局；配合部门：各医院，完成时间：2019年10月底〕

2.完善自我管理制度。健全以职工代表大会为基本形式的民主管理制度。引导医院建立内审制度，加强自我管理和自查自纠，提高医疗服务质量，保障医疗安全。强化临床路径管理、提高诊疗行为透明度。

〔牵头部门：市卫生健康局；配合部门：各医院，完成时间：2019年9月底〕

3.建立“互联网+”监管机制。以集团为单位，统一运营管理信息系统，实现信息共建共享、互联互通。依托区域医疗卫生信息平台建立对公立医院基本运营、双向转诊、医疗质量、合理用药、危重病例、手术流程、费用控制、运行绩效、医保政策执行等监督管理机制;充分应用大数据加强对医务人员诊疗行为、核心制度执行、廉洁行医等行为规范的监管，保障集团以公益性为核心运营目标。

〔牵头部门：市卫生健康局；配合部门：各医院，完成时间：2019年10月底〕

五、实施步骤

（一）准备阶段

2019年6月，拟定《连州市组建医疗集团实施方案》,做好宣传发动工作，统一思想，确保工作顺利推进。

（二）启动阶段 

2019年7月底前，制定并印发《连州市组建医疗集团实施方案》，起草医疗集团章程。

（三）实施阶段

2019年8月起，按照相关程序，推动集团方案实施，组建集团，社区卫生服务中心和卫生院配合运行，逐步完善组织架构，组织实施。

（四）总结评估阶段

2020年10月，制定相关评估方法，召开专题研讨会,总结经验，剖析存在问题，进一步调整和完善相关配套政策，持续深入推进改革。

六、保障措施

（一）加强组织领导

组建医疗集团政策性强，涉及面广，工作难度大，各职能部门要提高思想认识，把医疗集团建设作深化医改的重要内容和增进人民健康福祉的有力举措，高度重视、密切配合、形成合力，确保改革工作顺利推进。成立以市人民政府主要负责人为组长的连州市组建医疗集团工作领导小组，分管卫生工作的副市长任副组长，成员包市委办、市府办、市委组织部、市委宣传部、发展和改革局、统计局、财政局、卫生健康局、人力资源和社会保障局、医疗保障局、社会保险基金管理局相关负责人，负责研究改革的主要任务及重大措施，协调解决在改革过程中的重点、难点问题。同时，加强与国家、省、清远市卫生健康部门的沟通，争取更多的政策支持。

（二）落实主体责任

市人民政府要落实办医主体责任，加大投入力度，建立财政补助资金与绩效评价结果挂钩机制。要加大医院等级创建、重点专科发展、人才队伍建设等项目的经费支持力度，建立健全医疗集团改革经费保障机制，完善“以事定费”、“购买服务”和“专项补助”相结合的财政补助办法，不断提高经费保障水平。推进实施“总额管理、结余奖励”的医保基金管理方式，修订完善基本医疗服务补助政策，引导集团医疗机构主动加强社区卫生服务中心、镇（乡）卫生院的能力建设，推动分级诊疗、家庭医生签约服务，加强健康教育、预防保健、慢病管理等工作。

（三）加强督查评估

卫生健康部门要会向相关部门建立医疗集团效果评估机制和绩效考核方法，建立督导、考核和问责机制，分解落实任务，跟踪改革进展，并建立定期通报制度，确保各项任务有序推进。

（四）加强宣传引导

要加大医疗集团改革宣传力度，加强对组建医疗集团重要意义、主要任务和政策措施的宣传，争取广大职工、居民和社会各界的理解与支持，为改革的平稳实施营造良好的舆论氛围。卫生计生部门要加强本系统内的宣传、培训工作，凝聚广大医务人员的共识，充分调动其参与改革的积极性、主动性。