连州市人民政府关于加强行政规范性文件制定和监督管理的实施意见

连府〔2024〕66号

各镇（乡）人民政府，市政府各部门、各直属机构：

　　为贯彻落实国务院、省政府关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见，严格执行《广东省行政规范性文件管理规定》《清远市人民政府关于加强行政规范性文件制定和监督管理的实施意见》（清府〔2023〕53号），深入推进依法行政，加快建设法治政府，有效保障公民、法人和其他组织合法权益，现结合我市工作实际，制定本实施意见。

　　一、行政规范性文件的概念及基本规范

　　（一）行政规范性文件的概念

　　行政规范性文件（以下简称规范性文件）是指除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

　　规范性文件分为市政府规范性文件、部门规范性文件和镇（乡）政府规范性文件。市人民政府（含市政府办公机构）以自己的名义制定的规范性文件为市政府规范性文件；依法以自己名义履行行政管理职能的政府部门以及经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定（含经本级人民政府同意后以部门名义发布）的规范性文件为部门规范性文件；各镇（乡）人民政府以自己的名义制定的规范性文件为镇（乡）政府规范性文件。

　　（二）一般不作为规范性文件管理的情形

　　1.行政机关制定的对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事、保密、工作考核、监督检查和责任追究等方面进行规范但不涉及行政管理相对人权利义务的文件；

　　2.行政机关内部管理规范、工作制度、工作要点、工作总结、工作计划；

　　3.涉及行政管理相对人权利义务但该权利义务不具有确定性，不能直接援引作为行政管理依据的工作意见、工作部署、工作方案、工作规划和发展纲要等；

　　4.明确行政管理事项的内部流转程序、内部分工及办理时限的文件；

　　5.对法律、法规、规章和上级规范性文件内容的摘录、汇编；

　　6.技术标准、技术操作规程、技术规范；

　　7.公示办事时间、地点等事项的便民通告；

　　8.具体征地事项的补偿和安置方案，应急预案；

　　9.行政许可、行政处罚、行政确认以及其他具体行政执法决定文书；

　　10.表彰奖励、人事任免等处理决定；

　　11.成立领导小组或者议事机构的通知，讲话材料，商洽性工作函，询问答复函，请求批准答复函；

　　12.对周期性工作作出要求，内容涉及行政管理相对人权利义务，但对具体的行政管理相对人不具有反复适用性的文件；

　　13.行政机关与文件涉及主体之间权利义务关系并非基于行政管理关系产生的文件；

　　14.涉密文件；

　　15.其他不属于规范性文件的情形。

　　（三）规范性文件监督管理

　　市政府办公室按照国家公文处理相关规定，负责我市市政府规范性文件处理工作，并对下级行政机关的规范性文件处理工作进行业务指导和督促检查。

　　市司法局负责我市规范性文件的合法性审核工作，并在市政府领导下，具体承担全市规范性文件监督工作。

　　（四）规范性文件制定主体

　　有权制定规范性文件的主体为行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。

　　除法律、法规另有规定外，行政机关的议事协调机构、临时机构和内设机构不得以自己名义制定规范性文件，行业协会等社会组织不得以自己名义制定涉及管理公共事务的规范性文件。

　　（五）有下列情形之一的，可以制定规范性文件：

　　1.法律、法规、规章和上级文件对某一方面的行政工作尚未作出明确规定的;

　　2.法律、法规、规章和上级文件对某一方面的行政工作虽有规定但规定不具体、需要进一步细化的;

　　3.法律、法规、规章和上级文件授权制定规范性文件的。

　　（六）规范性文件不得设定的事项

　　规范性文件不得设定行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政检查、证明事项以及其他应当由法律、法规、规章设定或者上级机关规定的事项。

　　（七）规范性文件名称规范

　　规范性文件的名称根据其具体内容确定，可以使用“决定”“命令”“规定”“办法”“通知”“公告”“规则”“细则”“规范”“意见”或者“通告”等，但不得使用“法”“条例”。

　　政府规范性文件的标题应当冠以本行政区域名称，部门规范性文件的标题应当冠以制定机关名称。

　　二、规范性文件的制定

　　（一）立项

　　1.立项申请。市政府所属部门认为需要由市政府制定规范性文件的，应当向市政府报请立项。报送市政府制定规范性文件的立项申请，应当包括规范性文件的名称、制定规范性文件的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要内容以及制定依据、发布机关、送审时间等。

　　2.立项计划。

　　（1）市政府规范性文件。市司法局于每年第四季度印发下一年度拟制定政府规范性文件的通知，市政府所属部门应当根据需要提出报请市政府制定规范性文件的立项申请。市司法局应当对报送市政府制定规范性文件的立项申请进行汇总研究，并于下一年第一季度内拟订市政府年度规范性文件制定计划，经市政府常务会议审定后以市政府办公室文件下发，有关部门应当认真组织实施，市政府办公室会同市司法局负责监督执行。

　　市政府年度规范性文件制定计划应当明确规范性文件的名称、起草单位、完成时间等。列入年度计划的市政府规范性文件，起草单位应在规定时间内完成起草工作。因特殊情况需要延期报送或者不再需要制定规范性文件的，起草单位应当向市政府书面说明原因，并抄送市司法局。对未列入年度计划，因特殊情况需制定、发布规范性文件的，起草单位应当向市政府书面说明理由，并由市政府领导签批同意。年度计划可以根据实际情况予以调整。

　　（2）部门规范性文件、镇（乡）政府规范性文件的年度计划由本机关制定并公布。

　　（二）起草

　　1.论证与评估。起草单位应当对规范性文件制定的必要性、可行性、合法性、合理性进行论证，并对拟规定行政措施的预期效果和影响进行评估，形成书面评估论证报告。论证与评估情况和结论应当在起草说明中载明。

　　2.征求意见。

　　（1）行政系统内征求意见。规范性文件涉及其他行政机关的职责或者与其他行政机关关系密切的，起草单位应当充分征求相关行政机关的意见。存在意见分歧的，起草单位应当主动协调，经协调不能取得一致意见的，起草单位应当在报送规范性文件草案时说明情况和理由。

　　除内容涉及市司法局职责外，规范性文件起草过程中，一般不宜将市司法局作为被征求意见单位。不涉及市司法局职责的文件向市司法局征求意见的，市司法局可以退回征求意见单位，也可以不回复。

　　（2）公开征求意见。起草规范性文件，应当公开征求社会公众的意见；但有下列情形之一的，经起草单位负责人书面同意，可以不公开征求意见：为应对和处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件的；经依法审查，公开征求意见可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的；起草过程依法需要保密的；法律、法规和规章另有规定的。

　　起草单位应当通过政府网站、政务新媒体或者新闻媒体等便于社会公众知晓的途径公开征求意见，并明确提出意见的方式和期限。一般情况下，公开征求意见期限不得少于7个工作日；制定与市场主体生产经营活动密切相关的规范性文件，公开征求意见的期限一般不少于30个自然日；属于重大行政决策事项的规范性文件，公开征求意见一般不少于30个自然日，因情况紧急等原因需要缩短期限的，公开征求意见时应当予以说明。法律、法规或者规章对公开征求意见另有规定的，从其规定。

　　市政府及部门、镇（乡）政府规范性文件统一由市政府办公室在连州市人民政府门户网站集中公开征求意见。公开征求意见时需提供线上及线下意见征集渠道，并附上规范性文件草案及其政策解读文件。意见征集结束后，应当及时公开意见反馈及采纳情况。

　　（3）涉及行业管理、市场主体生产经营活动的规范性文件专门听取意见。起草规范行业管理事项、与市场主体生产经营活动密切相关的规范性文件过程中，应当听取市场主体、行业协会商会的意见；且行业管理范围具有明显局限性、管理对象较为稳定的，通过座谈会或者书面征求意见等方式征求行业协会及代表性企业的意见。

　　听取意见的方式应当多样化，充分利用网络、报纸等新闻媒体以及“两微一端”等媒介，同时根据实际情况，采取召开听证会、座谈会、论证会、问卷调查、书面发函、实地走访等方式听取意见，确保实效。

　　3.公平竞争审查。制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规范性文件，应当按照《公平竞争审查条例》的有关规定进行公平竞争审查，评估对市场竞争的影响，防止排除、限制市场竞争。各单位应当建立健全自我审查机制，明确责任机构和审查程序。

　　部门规范性文件和镇（乡）政府规范性文件由起草单位在起草阶段开展公平竞争审查。拟由多个单位联合印发的部门规范性文件，由牵头起草单位在起草阶段开展公平竞争审查。

　　市政府规范性文件由市市场监督管理部门会同起草单位在起草阶段开展公平竞争审查。起草单位应当开展初审，并将规范性文件草案和初审意见等材料送市市场监督管理部门审查。

　　4.其他程序。规范性文件所规定的事项依法依规需履行听证、专家论证、风险评估等程序的，按国家、省、清远市有关规定执行。

　　（三）合法性审核与审查

　　1.内部法制审核。规范性文件起草完成后，应当由起草单位内部负责法制工作的机构（以下简称内部法制机构）进行合法性审核。规范性文件联合起草的，牵头单位外的其他单位的内部法制机构原则上应当对其单位职责范围内的内容合法性提出意见。特殊情况下，起草单位未完全采纳其他单位合法性审核意见的，应当在提请部门办公会议审议和市司法局审查时专门说明理由和依据。

　　2.司法局合法性审核和审查。市政府规范性文件草案，起草单位提请政府审议前，应当报送市司法局审核（审查）。未经市司法局合法性审核（审查）或者经审核（审查）不合法的，不得提请政府审议。

　　部门规范性文件和镇（乡）政府规范性文件草案应当在集体审议后、发布前，报送市司法局审查。

　　市司法局应当自收到起草单位提交的规范性文件合法性审核（审查）的全部材料之日起15个工作日内完成审核（审查），并将审核（审查）意见书面通知起草单位。

　　市司法局对规范性文件的合法性进行审核（审查），发现存在明显可行性或者适当性问题的，可以向起草单位提出建议。起草单位应当根据审核（审查）意见对规范性文件作出修改或者补充；对审核（审查）意见有异议的，起草单位可以自收到意见之日起10个工作日内提出异议及理由，与市司法局协商或者向市人民政府申请复核。

　　3.建立专家协助审核机制。规范性文件草案提交本部门内部法制机构进行审核前，可以由本单位法律顾问、公职律师或有关专家进行协助审核。但不得以法律顾问、公职律师或有关专家的意见代替内部法制审核意见。市司法局对规范性文件草案进行合法性审核（审查）时，可以征求政府法律顾问、本部门公职律师或有关专家意见。

　　（四）集体讨论决定

　　1.部门审议决定。市政府规范性文件、部门规范性文件及镇（乡）政府规范性文件草案通过起草部门内部法制审核后，应当提交部门领导班子集体会议审议。审议通过后，方可将草案报送市司法局审核（审查）。

　　2.政府审议决定。市政府规范性文件经市司法局审核后，由起草部门报请市政府常务会议或者全体会议审议决定。原则上部门规范性文件由制定部门领导班子集体会议审议决定，但有关规定要求需经本级人民政府同意后以部门名义发布的部门规范性文件，起草部门须报请市政府同意。

　　（五）统一编号

　　规范性文件发布前应当统一登记、统一编号。编号采用黑体三号的文字格式标注在规范性文件首页右上角。

　　市政府规范性文件在正式发文前由市政府办公室统一编号。市政府规范性文件统一编号格式为：QYLZ+年份+序号，例如QYLZ2024001。

　　部门规范性文件通过合法性审查后，需在正式发文前向市司法局申请规范性文件统一编号。部门规范性文件统一编号格式为：LZBG+年份+序号，例如LZBG2024001。

　　镇（乡）政府规范性文件在正式发文前由乡镇政府办公室统一编号。镇（乡）政府规范性文件统一编号格式为：XX镇（乡）规+年份+序号，例如连州镇规2024001。

　　制定机关应当做好本部门规范性文件的统一登记工作。

　　（六）统一发布

　　市政府规范性文件应当由市政府主要负责人签发，部门规范性文件、镇（乡）政府规范性文件应当由部门、镇（乡）政府主要负责人签发。

　　1.发布载体。市政府规范性文件，由市政府办公室在文件印发之日起5个工作日内在连州市人民政府网站规范性文件库专栏上发布。部门规范性文件和镇（乡）政府规范性文件，由制定机关在文件印发之日起5个工作日内在本部门网站规范性文件库专栏上发布

　　具备条件的，应当同时在政务新媒体和新闻媒体刊登规范性文件或者发布消息。

　　未在规定载体统一发布的规范性文件一律无效，不得作为行政管理的依据。

　　2.公开方式。规范性文件的公开方式是“主动公开”。

　　3.实施日期与有效期。规范性文件实施日期一般应与发布日期间隔30日以上，以便于规范性文件具体执行机构和群众知晓。但因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者发布后不立即实施将有碍规范性文件实施的，可以自发布之日起实施。

　　规范性文件一般应当规定有效期。规范性文件的有效期不得超过5年，暂行、试行的不得超过3年。有效期届满未按规定延期实施的，规范性文件自动失效。

　　4.政策解读。所有规范性文件均应当进行政策解读，起草单位在向市司法局报送规范性文件合法性审核（审查）时，应当一并报送政策解读文本。市政府办公室负责对政策解读的审核，政策解读文本依照政府信息公开工作有关规定公布。

　　三、其他特别程序规定

　　（一）规范性文件实施后评估

　　规范性文件规定有效期的，一般应当在有效期届满前6个月对实施情况进行评估；未规定有效期的，一般应当定期对实施情况进行评估，评估间隔期最长不得超过5年。

　　部门规范性文件、镇（乡）政府规范性由制定机关组织评估，市政府规范性文件一般由主要实施部门牵头组织评估。

　　评估规范性文件，应当对其内容的合法性、合理性、协调性、可操作性及其实施效果进行综合分析并形成报告，作为规范性文件修订、废止或者继续实施的重要参考。

　　（二）规范性文件清理

　　制定机关应当根据法律、法规、规章和上级文件的调整情况以及上级机关要求，及时对规范性文件进行清理。

　　（三）规范性文件修改、废止和延期实施。

　　规范性文件修改、废止和延期实施的，按照《广东省行政规范性文件管理规定》等的相关规定执行。

　　四、规范性文件备案监督

　　（一）市政府规范性文件

　　1.报备期限。起草单位应当自市政府规范性文件公布之日起5日内将备案材料径送市司法局，由市司法局汇总审核备案材料后，依照有关规定报本级人民代表大会常务委员会以及清远市人民政府备案。

　　2.报备材料。起草单位应当提交规范性文件正式文本、起草说明、制定依据、征求意见情况、合法性审核（审查）意见、统一发布等纸质备案材料一式五份径送市司法局，并同时通过粤政易协同办公平台提交电子文本。备案报告由市司法局草拟后，报市政府审批。

　　（二）部门规范性文件、镇（乡）政府规范性文件

　　1.报备期限。部门规范性文件及镇（乡）政府规范性文件制定单位应当自规范性文件公布之日起5日内报连州市人民政府备案。

　　2.报备材料。起草单位应当提交备案报告、规范性文件正式文本、起草说明、制定依据、征求意见情况、合法性审核（审查）意见、统一发布等纸质备案材料一式一份径送市司法局，并通过粤政易协同办公平台提交电子文本。

　　五、其他

　　本意见自发布之日起施行。以往我市有关规范性文件管理制度与本意见不一致的，以本意见为准。

连州市人民政府

2024年12月3日